Совершенствование методики анализа бюджета и межбюджетных отношений территории

Тип работы:
Реферат
Предмет:
Экономические науки
Узнать стоимость новой

Детальная информация о работе

Выдержка из работы

Т.В. БУБНОВСКАЯ
Совершенствование методики анализа бюджета и межбюджетных отношений территории
Рассматривается методика анализа бюджета территории и межбюджетных отношений, которая оценивает эффективность бюджетного процесса: формирования, обсуждения и исполнения бюджета на региональном и муниципальном уровне. Анализ бюджетно-финансовых показателей и индикаторов межбюджетных отношений дополнен предлагаемой совокупностью аналитических коэффициентов.
Показатели, характеризующие финансовое состояние региона, являются неотъемлемой частью системы индикаторов его социально-экономического положения. Нельзя судить об уровне развития территории, не зная ее финансового состояния. Необходимость такого направления бюджетного анализа, как анализ финансового и социально-экономического состояния территории, обусловлена тем, что эффективность межбюджетных отношений на субфедеральном уровне во многом зависит от управленческих решений в области бюджетного менеджмента, принимаемых по результатам оценки социально-экономических индикаторов, комплексно описывающих всю совокупность экономических отношений в регионе и межуровневые связи. Иными словами, управление бюджетными ресурсами и межбюджетные отношения на субфедеральном уровне должны основываться на отвечающем всем необходимым требованиям анализе социально-экономического положения субъектов Федерации и муниципальных образований, входящих в их состав.
В целях повышения эффективности и прозрачности формирования финансовых взаимоотношений бюджета РФ с бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований Приказом Минфина Р Ф № 223 от 02. 08. 2004 г. «О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований» утверждена методика комплексной оценки финансового положения и качества управления финансами. В основе ее лежит система индикаторов, сгруппированных по направлениям: экономика, финансовая гибкость, долговая нагрузка, выполнение требований федерального законодательства, финансовая политика, управление расходами, межбюджетные отношения, учет, отчетность и прозрачность. Они отражают уровень финансового положения и качества управления финансами, платежеспособность, определяющую текущее финансовое состояние и потенциальные финансовые возможности, устойчивость по отношению к воздействию нега-
тивных внешних факторов, уровень методологического и нормативноправового обеспечения бюджетного процесса, результаты внедрения передовых практик управления финансами, доступность и объективность информации о финансово-экономическом состоянии территории. Любой регион может подать заявку на проведение оценки финансового положения и качества управления финансами с публикацией результатов на сайте Минфина Р Ф, что значительно повысит прозрачность формирования финансовых взаимоотношений. Предлагаемая Минфином Р Ф методика анализа достаточно объемна и содержит 50 показателей. Регионам предоставляется возможность разрабатывать собственные методики на основе базовой, исходя из целей анализа, информационного обеспечения и накопленного опыта аналитической работы.
Эксперты с различных позиций подошли к анализу существующих методик аналитической работы в сфере бюджетного анализа. А. А. Богданов [1], Д. В. Кузьмин [6] детально описывают последовательность действий по сбору информации, ее обработке и представлению. В. В. Дюбин
[2], А. И. Орлов [8] акцентируют внимание на специфике объекта в анализируемом процессе. В. И. Клисторин, Т. В. Сумская особое внимание уделили содержанию выбранного направления и описанию возможных путей его совершенствования [4, 10−12].
По нашему мнению, можно выделить 3 основных направления бюджетного анализа:
1. Экспертиза и мониторинг нормативно-правовой базы бюджетного процесса и межбюджетных отношений-
2. Анализ и мониторинг бюджетно-финансовых индикаторов-
3. Диагностика и мониторинг финансового положения и качества управления бюджетом территории (региона, муниципального образования).
Экспертиза нормативно-правовой базы бюджетного процесса и межбюджетных отношений предполагает диагностику законопроектов, принимаемых в данной области.
Цели анализа нормативно-правовой базы состоят в оценке полноты, дееспособности и непротиворечивости нормативно-правовой базы, ее соответствия федеральному и региональному законодательству.
Основными элементами экспертизы должны служить:
— определение звеньев финансовой системы, на состоянии которых может отразиться реализация законопроекта. К ним, в частности, относятся региональные бюджеты и бюджеты муниципальных образований-
— анализ влияния законопроекта на поступление средств и расходы соответствующих звеньев финансовой системы-
— оценка косвенных последствий реализации законопроекта-
— определение предельных значений допустимого влияния законопроекта на конкретные звенья финансовой системы и обоснование предложений по корректировке его качественных и количественных параметров с целью недопущения превышения предельных величин.
Социально-экономическая экспертиза законопроектов должна представлять собой всесторонний количественно-качественный анализ
совокупности закрепленных в законопроекте параметров и характеристик, обеспечивать своевременное выявление слабых сторон, предупреждение возникновения неблагоприятных тенденций и разработку мер по нейтрализации их последствий. Между тем существующая российская практика межбюджетных отношений и их правового регулирования свидетельствует о фактической недооценке важности такой работы и слабом уровне ее постановки.
Наряду с экспертизой законопроектов должен осуществляться оперативный и текущий мониторинг нормативно-правовой базы бюджетного процесса и межбюджетных отношений.
В свою очередь, это мероприятие предполагает проведение инвентаризации, а также постоянный учет и мониторинг расходов, переданных бюджету со стороны других уровней бюджетной системы. Это подтверждает ФЗ от 06. 10. 03 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», согласно которому органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления обязаны вести реестр расходных обязательств, представляющий собой перечень нормативных правовых актов и заключенных договоров и соглашений, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.
В связи с этим в нынешних отечественных условиях применение и совершенствование экспертизы законопроектов, а также проверка нормативно-правовых актов на предмет соответствия существующим социально-экономическим реалиям представляется целесообразным и необходимым.
Анализ бюджетных индикаторов в традиционном понимании интегрирует два основных направления:
— анализ бюджетных доходов-
— анализ бюджетных расходов.
Основная задача анализа доходной части бюджета состоит в изыскании резервов, т. е. возможностей увеличения собираемости федеральных, региональных и местных налогов. Соответствующий блок анализа, как правило, включает в себя оценку абсолютных показателей, идентификацию уровня исполнения бюджета по доходам, определение структуры доходных поступлений в бюджет по видам источников и сопоставление долей налоговых и неналоговых поступлений, финансовой помощи и кредиторской задолженности в общем объеме бюджетных доходов.
При анализе расходной части подводятся итоги исполнения бюджета в целом и по нижестоящим бюджетам по статьям функциональной классификации бюджетных расходов, а также экономической и ведомственной классификаций по отдельным разделам, подразделам, целевым статьям затрат и видам расходов. Помимо этого проверяется целевой характер расходования бюджетных средств, оценивается степень удовлетворения потребности учреждений в них и адекватность бюджетных ресурсов в целом, определяются доли различных видов бюджетных расходов в их общем объеме, выясняются возможности повышения рациональности использования и улучшения структуры бюджетных ассигнований.
В литературе встречаются разные подходы к оценке финансовоэкономического состояния бюджета. Например, А. С. Колесов для оценки финансового положения субъекта федерации или муниципального образования предлагает использовать индекс интегральной оценки, который учитывает только изменение кредиторской задолженности [5]. Г. К. Ла-пушинская использует при анализе территориальных бюджетов показатель логарифмической эластичности, с помощью которого можно рассчитать меру реагирования расходов (по статьям) бюджета на изменение его доходов [7]. Результатом такого анализа является определение приоритетных статей расходования бюджетных средств без учета других направлений деятельности субъекта. И. В. Зенкина предлагает использовать при проведении анализа бюджета коэффициенты налоговой нагрузки, изъятия налогового потенциала и межбюджетного финансового обмена
[3]. Наиболее полную методику анализа территориальных бюджетов предлагает профессор В. Г. Поляк [9], но она не позволяет определить степень сбалансированности бюджета.
Таким образом, приведенный перечень аналитических процедур диагностики территориальных бюджетов при рассмотрении его с позиций оптимизации процесса управления бюджетными ресурсами и меж-бюджетных отношений обнаруживает свою недостаточность. Анализ бюджетно-финансовых показателей и индикаторов межбюджетных отношений представляется целесообразным дополнить и другими аналитическими средствами. В связи с этим разработана и предлагается система аналитических коэффициентов, которая может использоваться субъектом федерации или муниципальным образованием при анализе бюджета и межбюджетных отношений. Данная система обобщает опыт различных исследователей [3, 9, 10−12] в области бюджетного анализа, методические разработки Минфина Р Ф и дополнена авторскими коэффициентами, характеризующими уровень бюджетной несбалансированности.
Коэффициент бюджетной автономии (К^ определяется как отношение бюджетных ресурсов региона (муниципального образования), включающих доходы, закрепленные на постоянной основе, и долговременные отчисления от регулирующих налогов к общей величине бюджетных доходов:
К _ Дз + Д р.д. (1) к _~ЕД~'- (1)
где Дз — доходы, закрепленные за регионом (муниципальным образованием) на постоянной основе- Дрд — отчисления от регулирующих доходов, закрепленные на долговременной основе- 1. Д — общая величина бюджетных доходов.
Данный коэффициент показывает долю величины собственных доходов и долговременных отчислений от регулирующих налогов в общей величине бюджетных доходов. Оптимальным представляется значение данного показателя более 0,5. В процессе анализа положительной оценки должно заслуживать увеличение коэффициента бюджетной автономии, свидетельствующее о повышении устойчивости территориального бюджета.
Следующим относительным показателем может служить коэффициент К2, определяющий уровень покрытия бюджетных расходов величиной закрепленных доходов региона (муниципального образования):
К2 _^, (2)
где ЕР — общая величина бюджетных расходов, без учета налогов, перечисленных в вышестоящий бюджет.
Коэффициент соотношения регулирующих и собственных бюджетных доходов (К3) рассчитывается по формуле:
Д д
К3 _. (3)
3 Дз
Коэффициент кредитной зависимости региона (муниципального образования) (К4) определяется как отношение суммарных долговых обязательств региона (муниципального образования) к общей величине его бюджетных доходов:
Е ДО
К ' _ТД ' (4)
где ЕДО — общая величина долговых обязательств региона (муниципального образования) в установленных законом формах и в форме кредиторской задолженности.
Коэффициент зависимости от целевой финансовой помощи (К5) рассчитывается как разница между единицей и отношением суммы целевых трансфертов, получаемых регионом (муниципальным образованием) к общей сумме бюджетных расходов:
К _ 1 -уР, (5)
где Тц — сумма целевых трансфертов.
Данный коэффициент характеризует степень зависимости бюджетов регионов от целевых форм финансовой помощи. Он показывает, в какой степени с помощью целевых форм финансовой помощи удается откорректировать масштабы несбалансированности.
Коэффициент зависимости от всех видов помощи (К6) определяется как разница между единицей и отношением суммы целевых и нецелевых трансфертов к общей сумме бюджетных расходов:
Т + Т
Кб _ 1 -^Е^, (6)
где Тв — сумма трансфертов выравнивающих.
Он характеризует зависимость бюджетов субъектов федерации от всех видов финансовой помощи, получаемых от федерального прави-
тельства, и показывает, в какой мере с помощью данных инструментов удается сократить масштабы финансовой несбалансированности.
Коэффициент зависимости от финансовой помощи и отчислений от регулирующих налогов (К7) рассчитывается как разница между единицей и отношением суммы финансовой помощи и отчислений от регулирующих налогов к общей сумме бюджетных расходов:
Т + Т + Д
тг 1 ц е г-^ р, д. /'-& quot-74
К7 =1-----------ур----• (7)
Коэффициент К7 отражает степень зависимости бюджетов субъектов федерации не только от различного рода финансовой помощи, но и от специальной программы разделения доходов.
Большое значение, как представляется, имеет расчет показателя, определяемого как территориальный коэффициент утраты кредитоспособности (К8). Он представляет собой отношение совокупного объема государственного долга субъекта Федерации (муниципального долга) к общей величине бюджетных доходов за вычетом финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации:
У ДО
К8 =^-------------, (8)
* УД-Уфп '-'-
где ЪФП — финансовая помощь региону, муниципальному образованию из вышестоящего бюджета.
В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ предельная величина данного соотношения устанавливается на уровне единицы. Поэтому оптимальным значением следует считать К8 & lt- 1.
Коэффициент погашения кредиторской задолженности прошлых периодов (К9) находится как отношение суммы текущих бюджетных расходов, направляемых на погашение (амортизацию) долговых обязательств (в установленных законом формах и в форме кредиторской задолженности), к общей величине накопленного долга:
К'- = тж~ ¦ & lt-9)
г& quot-) пр. пер.
где, А — текущие бюджетные расходы по погашению накопленного долга- ЕДОщ). пер. — накопленные долговые обязательства в установленных законом формах и в форме кредиторской задолженности.
Ввиду актуальности проблемы реструктуризации и последовательного сокращения накопленной кредиторской задолженности регионов и муниципальных образований расчет и анализ коэффициента долговой амортизации очень важны. При наличии ретроспективной кредиторской задолженности коэффициент К9 должен отвечать критерию ненулевого значения. Позитивной оценки будет заслуживать его интенсивная динамика, обеспечивающая последовательное сокращение накопленного долга.
Особое значение в контексте исследования межбюджетных отношений в настоящей системе индикаторов занимают такие показатели, как,
например, коэффициент налоговой нагрузки на территорию (К10). Он характеризует соотношение мобилизуемых на региональном уровне налоговых доходов и совокупной величины валового регионального продукта:
РД
К10 =, (10)
10 врп
где РДн — налоговые доходы регионального бюджета- ВРП — валовой региональный продукт.
Этот коэффициент служит важным аргументом для определения целей и сроков финансовой стабилизации в регионе и рационализации межбюджетных отношений как важнейшей ее составляющей. Смысл его состоит в том, что никакая финансовая стабилизация не может быть достигнута за счет повышения налоговой нагрузки на валовой региональный продукт региона.
Коэффициент изъятия налогового потенциала (К11) определяется как отношение налоговых изъятий в вышестоящий бюджет к совокупному налоговому потенциалу территории:
Кп = НИ, (11)
11 нп
где НИ — налоговые изъятия в вышестоящий бюджет- НП — налоговый потенциал региона, муниципального образования.
Данный коэффициент предполагает необходимость установления предельной величины, лимита изъятия налогового потенциала территории (региона, муниципального образования) в рамках решения проблемы минимизации встречных финансовых потоков.
Коэффициент межбюджетного финансового обмена (К12) характеризует соотношение объема средств финансовой помощи, поступающей в бюджет территории (региона, муниципального образования) в порядке бюджетного регулирования, и налоговых перечислений территории в вышестоящий бюджет:
У ФП
К 2----------. (12)
12 НИ
Этот показатель характеризует степень интенсивности встречных финансовых потоков, циркулирующих между бюджетами различных уровней бюджетной системы. При этом выявленная в результате анализа высокая интенсивность таких потоков, характеризуемая значениями К12 & gt- 1 или близкими к единице, должна быть оценена отрицательно.
Отношение дефицита к доходам бюджета (К13) отражает сбалансированность бюджета и рассчитывается по формуле:
«У Д безФК У Рбез Ф К /104
К13 = 5 (13)
У Дбез ФК
где ЕДбез ФК — сумма доходов бюджета без учета средств Федерального фонда компенсаций- ЪРбез ФК — сумма расходов бюджета с учетом прироста кредиторской задолженности за исключением средств Федерального фонда компенсаций.
Данный индикатор характеризует возможность финансирования всех текущих и капитальных расходов субъекта РФ за счет имеющихся доходов без увеличения объема заимствования, и согласно Бюджетному кодексу величина этого коэффициента не должна превышать 0,15.
Коэффициент сбалансированности бюджета (Км) характеризует уровень покрытия бюджетных расходов совокупной величиной бюджетных доходов региона (муниципального образования):
У д
к4 =Ур, (14)
где ЕД — общая величина бюджетных доходов территории- ЕР — общая величина бюджетных расходов территории.
Аналитическая ценность этого коэффициента определяется тем, что на его основе можно получить представление о степени покрытия расходов доходными источниками, об уровне бюджетного дефицита (профицита).
Коэффициент процентного бремени (К15) исчисляется как доля расходов по обслуживанию долговых обязательств субъекта Федерации (муниципального образования) в общей величине бюджетных расходов:
К 5 =УР, (15)
где ДО — бюджетные расходы субъекта Федерации (муниципального образования) по обслуживанию долговых обязательств, % обсл.
Ограничение этого показателя, удовлетворяющее нормам Бюджетного кодекса РФ, составляет К15& lt- 0,15.
Коэффициент бюджетной задолженности (К^) определяется как отношение бюджетной задолженности региона (муниципального образования) к общей сумме бюджетных расходов:
У з
К16 =Ур, (16)
где ЕЗ — сумма бюджетной задолженности.
Коэффициент бюджетной результативности (К17) определяется как отношение всей суммы доходов территории к численности населения:
УД
К7 =^, (17)
где Ч — численность населения региона (муниципального образования).
Коэффициент бюджетной обеспеченности (К18) определяется как отношение суммы бюджетных расходов к численности населения:
УР
К18 =. (18)
При широкой распространенности проблемы территориальных бюджетов, характеризуемой высоким уровнем отдельных видов бюджетных расходов, целесообразен расчет коэффициентов бюджетной нагрузки по расходам на жилищно-коммунальное хозяйство (К19) и по управленческим расходам (К20), определяемых как доли соответствующих бюджетных назначений в общей величине расходов бюджета:
Р
К19 =Ур, (19)
где Ржкх — бюджетные расходы на содержание объектов жилищно-коммунального хозяйства-
Р
К20 =УР, (20)
где Рупр — бюджетные расходы на государственное управление (местное самоуправление).
В рамках осуществляемой в настоящее время реформы жилищнокоммунальной сферы значение коэффициента К20 непосредственно коррелирует с нормативом возмещения из бюджета убытков ЖКХ, не покрываемых платежами населения — 10%.
Уровень бюджетной нагрузки по расходам на ЖКХ и по управленческим расходам должен снижаться.
При диагностике бюджетных показателей важное значение, полагаем, имеет определение стратегической направленности бюджета. В связи с этим предлагается соответствующий коэффициент стратегической ориентации бюджета (К21), определяемый как отношение объема бюджета развития к общей величине бюджетных расходов региона (муниципального образования):
К21 =Урр, (21)
где БР — величина бюджета развития в составе бюджета региона (муниципального образования).
Положительной оценки заслуживает рост коэффициента стратегической ориентации бюджета, свидетельствующий о расширении бюджетных инвестиций.
В дополнение к коэффициенту К21 целесообразен также расчет коэффициента структуры бюджета развития К22. Этот показатель демонстрирует соотношение средств бюджета развития, направляемых на капитальные вложения в развитие рыночной инфраструктуры и вкладываемых в социальную сферу:
БР
К22 = бРГ, (22)
сс
где БРкв — средства бюджета развития, направляемые на капиталовложения- БРсс — средства бюджета развития, вкладываемые в социальную сферу.
Система бюджетных аналитических коэффициентов может быть расширена, однако и в приведенном составе пригодна для диагностики и мониторинга территориальных бюджетов и межбюджетных отношений.
Литература
1. Богданов А. А. Методические рекомендации по прикладному бюджетному анализу в сфере общего и среднего образования на уровне муниципального образования / А. А. Богданов // Прикладной бюджетный анализ / под ред. Т. И. Виноградовой, В. А. Бескровной. СПб., 2001. 250 с.
2. Дюбин В. В. Межбюджетные отношения в субъектах РФ с участием НКО в этом процессе / В. В. Дюбин // Там же.
3. Зенкина И. В. Направления реформирования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации: автореф. дис. … канд. экон. наук // И. В. Зенкина. — Ростов н/Д, 2003. — 24 с.
4. Клисторин В. И. Анализ межбюджетных отношений в интересах общественности (На примере муниципальных образований Новосибирской области) / В. И. Клисторин, Т. В. Сумская // Прикладной бюджетный анализ: Методика и подходы. СПб.: Норма, 2002. С. 93−120.
5. Колесов А. С. Об интегральной оценке финансового положения объектов бюджетного финансирования / А. С. Колесов // Финансы.
2000. № 6. С. 9.
6. Кузьмин Д. В. Методические рекомендации по прикладному бюджетному анализу в сфере социальной политики на уровне муниципального образования / Д. В. Кузьмин // Прикладной бюджетный анализ / под ред. Т. И. Виноградовой, В. А. Бескровной. СПб. ,
2001. 250 с.
7. Лапушинская Г. К. Метод анализа территориальных бюджетов / Г. К. Лапушинская // Финансы. 2001. № 9. С. 18−20.
8. Орлов А. И. Межбюджетные отношения. Взгляд из региона / А. И. Орлов // Прикладной бюджетный анализ / под ред. Т. И. Виноградовой, В. А. Бескровной. СПб., 2001. 250 с.
9. Поляк Г. Б. Анализ территориальных бюджетов / Г. Б. Поляк // Финансовая газета. 1998. № 7. С. 5.
10. Сумская Т. В. Анализ бюджетных коэффициентов муниципальных образований / Т. В. Сумская // Межбюджетные отношения и экономический рост в муниципальных образованиях. М.: МОНФ, 2004. С. 220−228.
11. Сумская Т. В. Анализ состояния местных бюджетов Новосибирской области / Т. В. Сумская // Проект СИРЕНА: Опыт моделирования и анализа регионального развития: сб. науч. трудов. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2005. С. 150−173.
12. Сумская Т. В. Оценка структуры и устойчивости местных бюджетов с использованием инструментария бюджетных коэффициентов / Т. В. Сумская // Вестник Сибирского ун-та потребительской кооперации. 2004. Вып. 2. С. 102−106.
© Бубновская Т. В., 2005 г.

Показать Свернуть
Заполнить форму текущей работой